Ley Nacional de Extinción de Dominio 2021

El pasado mes de junio de 2021 el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (la “SCJN”), llevó a cabo el estudio de la Acción de Inconstitucionalidad 100/2019 promovida por la Comisión Nacional de Derechos Humanos (la “CNDH”) el 9 de septiembre de 2019, en contra de diversas disposiciones de la Ley Nacional de Extinción de Dominio (la “Ley”), en vigor desde el 10 de agosto de 2019.

Lo que buscó la CNDH al promover la Acción de Inconstitucionalidad en contra de diversas disposiciones de la Ley fue que se ajustara la misma al marco constitucional y convencional aplicable, y así garantizar la observancia de los derechos humanos y fundamentales relacionados con la materia, contribuyendo a consolidar y preservar el Estado de Derecho.

La SCJN, en su revisión, si bien invalidó algunas de las disposiciones impugnadas de la Ley, el resto aún subsiste y permanecerá en vigor.

En este sentido, es importante tener en consideración que las declaratorias de invalidez determinadas por la SCJN no tendrán efectos retroactivos a los juicios abiertos con anterioridad, y surtirán sus efectos a partir de la notificación de los resolutivos de la sentencia correspondiente al Congreso de la Unión, lo cual no ha ocurrido a esta fecha y se prevé que aún tardará un par de meses en realizarse.

INCONSTITUCIONALIDAD DE PRECEPTOS DE LA EXTINCIÓN DE DOMINIO POR PARTE DE LA SCJN

Por otro lado, cabe destacar que de conformidad con el Artículo Transitorio Décimo Segundo de la Ley, en agosto de 2020 el Fiscal General de la República debía realizar una convocatoria pública para la revisión del marco constitucional y jurídico en materia de extinción de dominio, que tendría como objetivo la identificación, discusión y formulación de reformas constitucionales y de la Ley para su óptimo funcionamiento, misma que aún está pendiente de llevarse a cabo.

En términos generales, con las resoluciones adoptadas por la SCJN respecto de la Acción de Inconstitucionalidad de la Ley, queda claro que (i) la extinción de dominio únicamente aplica respecto de bienes cuya legítima procedencia no puede acreditarse, elemento que refiere puntualmente al origen de los bienes y no a su uso o destino, como establecía la Ley; (ii) la acción de extinción de dominio procede respecto de conductas criminales previstas tanto en leyes generales, federales y locales; (iii) la acción de extinción de dominio bajo ningún supuesto es imprescriptible; (iv) el Ministerio Público no podrá acceder a bases de datos de otras autoridades, ni dictar el aseguramiento de bienes como medida cautelar, sin orden judicial; y(v) se elimina la causal de venta anticipada de bienes por parte de la autoridad bajo el argumento de que la enajenación fuere necesaria por la “naturaleza del bien”, toda vez que dicho supuesto era ambiguo y generaba incertidumbre respecto de los bienes que encuadraban en dicha figura.

Adicionalmente, otro punto importante que invalida la SCJN, es uno de los elementos para la procedencia de la acción de extinción de dominio, consistente en el conocimiento que tenga o deba haber tenido el titular del bien, de su destino al hecho ilícito. Lo anterior se invalida porque se consideró que dicho elemento desvirtuaba y excedía el marco constitucional.

Finalmente, respecto de los requerimientos para gozar de la presunción de buena fe en la adquisición de los bienes, se debía acreditar, entre otras cosas, (a) el impedimento real que tuvo el adquirente para conocer que el bien objeto de la acción de extinción de dominio fue utilizado como instrumento, objeto o producto de un hecho ilícito o bien, para ocultar o mezclar bienes producto del hecho ilícito; y (b) en caso de haberse enterado de la utilización ilícita del bien de su propiedad, haber impedido o haber dado aviso oportuno a la autoridad competente, elementos que quedan invalidados y no se requerirán más para gozar de la presunción de buena fe.

Por lo que respecta a disposiciones controvertidas de la Ley que no sufrieron modificación alguna y continúan vigentes, se encuentran las siguientes: (i) la facultad del juez para dictar como medida cautelar, incluso previo a la presentación de la demanda, el aseguramiento de los bienes sujetos a la extinción de dominio, con la intención de garantizar la conservación de los mismos, y la imposibilidad de la parte demandada o persona afectada de ofrecer garantía alguna a efecto de levantar la medida; (ii) la no oponibilidad de la secrecía bancaria, cambiaria, bursátil o tributaria dentro de los procesos de extinción de dominio en cualquiera de sus etapas; (iii) la posibilidad de que en caso de que se dicte sentencia que declare la extinción de dominio de los bienes, el juez a su vez podrá declarar la extinción de otros derechos, principales o accesorios sobre éstos, si se prueba que su titular conocía la causa que le dio origen a la acción; y (iv) la posibilidad de venta anticipada del bien, bajo determinados supuestos (distintos al de su naturaleza), durante el proceso de extinción de dominio, previo a la emisión de la sentencia definitiva.

A continuación, el análisis de las resoluciones de la SCJN en relación con la Acción de Inconstitucionalidad de la Ley:

  • Ley establece la extinción de dominio, como la pérdida de los derechos que tenga una persona, en relación con los bienes de carácter patrimonial cuya legítima procedencia no pueda acreditarse, particularmente los que sean instrumento, objeto o producto de hechos ilícitos, declarada por sentencia de autoridad judicial, sin contraprestación, ni compensación alguna para su propietario o para quien, por cualquier circunstancia, posea o detente los citados bienes. Asimismo, bajo la Ley se definía legítima procedencia, como “el origen o la obtención lícita de los bienes, o bien, el uso o destino lícito de los bienes vinculados al hecho ilícito”, en este sentido, la SCJN se pronuncia invalidando la segunda parte de dicho término al considerar que la Constitución, al señalar que la acción de extinción de dominio, será procedente respecto de bienes cuya legítima procedencia no pueda acreditarse, se refiere únicamente al origen de tales bienes y no a su uso o destino (Artículo 2, fracción XIV).
  • Se determinó puntualmente que, los delitos por hechos de corrupción, el encubrimiento, los delitos cometidos por servidores públicos, el robo de vehículos, y recursos de procedencia ilícita (conocido también como lavado de dinero), por los que, entre otros hechos ilícitos, puede proceder la extinción de dominio, se refieren tanto al fuero federal como al local, toda vez que la Ley, originalmente, únicamente remitía a la legislación penal federal (Artículo 1, fracción V, incisos f, g, h, i y j).

     

  • Se invalida el Artículo 5, párrafo segundo, en la porción normativa que establece “La información
    obtenida por el
    Ministerio Público para la preparación de la acción de extinción de dominio, será estrictamente reservada hasta que la misma sea presentada ante la autoridad judicial”. Lo anterior, por prohibir totalmente el acceso a la información que obtuviera el Ministerio Público
    para la preparación de la acción de extinción de dominio hasta que fuera presentada ante la autoridad judicial y considerarse esto como una medida sobreinclusiva que vulnera el derecho humano de acceso a la información y el principio de máxima publicidad.
  • Respecto del Artículo 7, mismo que establecía que la acción de extinción de dominio procedía, entre otros, (i)sobre aquellos “bienes de procedencia lícita utilizados para ocultar otros bienes de origen ilícito, o mezclados material o jurídicamente con bienes de ilícita procedencia”, se invalida la característica “de procedencia lícita” (fracción II); y (ii) sobre “bienes de origen lícito, cuyo valor sea equivalente a cualquiera de los bienes objeto de extinción de dominio, cuando no sea posible su localización, identificación, incautación, aseguramiento o aprehensión material, y cuyo valor sea equivalente a cualquiera de los bienes descritos en las fracciones anteriores”, se invalida la fracción completa (fracción IV). Lo anterior porque dichas disposiciones resultan claramente violatorias al artículo 22 constitucional que expresamente establece que la acción de extinción de dominio procede únicamente contra bienes de carácter patrimonial cuya legítima procedencia no pueda acreditarse.
  • De igual forma, el Artículo 7, fracción V, dicta que la acción es procedente respecto de bienes utilizados para la comisión de hechos ilícitos por un tercero, “si su dueño tuvo conocimiento de ello y no lo notificó a la autoridad por cualquier medio o tampoco hizo algo para impedirlo”. En ese sentido, se invalida dicha porción normativa, al estimar que la Constitución no exige la acreditación de dicho elemento subjetivo, para poder considerar que la acción procede sobre dicho bien.

 

  • En términos de la Ley, para que la acción de extinción de dominio proceda, se debe contar con los siguientes elementos: (i) la existencia de un hecho ilícito; (ii) la existencia de algún bien de origen o destinación ilícita; (iii) el nexo causal de los dos elementos anteriores; y (iv) el conocimiento que tenga o deba haber tenido el titular del destino del bien al hecho ilícito, o de que sea producto del ilícito. En este sentido, la SCJN invalida el elemento subjetivo del conocimiento que tenga o deba haber tenido el titular sobre el destino del bien para la comisión de un hecho ilícito, previsto en el Artículo 9, inciso IV, de la ley, toda vez que la Constitución no exige la acreditación de dicho requisito, y la norma entonces excedía el marco constitucional. De igual forma, y bajo la tesitura de que el mismo vicio se encontraba en otras disposiciones de la Ley, se invalidan por extensión los Artículos 126, párrafo cuarto, y 214, primer párrafo, en las secciones que hacen referencia al elemento subjetivo del conocimiento del titular para la procedencia de la acción de extinción de dominio.
  • La Ley establecía la imprescriptibilidad de la acción en el caso de bienes de origen ilícito, disposición que la SCJN invalida pues advierte que del análisis del proceso legislativo no fue voluntad del constituyente permitir que dicha acción fuera imprescriptible, y tal aspecto no podía quedar a la voluntad del legislador. Además, estimó que dicha disposición no superaba el examen de proporcionalidad (Artículo 11, primer párrafo).
  • En el Artículo 15 de la Ley se preveía una presunción de buena fe en la adquisición y destino de los bienes, respecto de la cual, se reconoce la validez únicamente de la presunción de buena fe en la adquisición de los bienes como elemento para determinar su legítima procedencia, pero se invalida la presunción de buena fe respecto del destino de los mismos, pues la SCJN consideró que se pretendía tomar como base para la procedencia de la acción, el destino de los bienes y no su procedencia ilícita, como lo exige el artículo 22 de la Constitución. Adicionalmente, se invalidan las fracciones V y VI del referido artículo que establecían que para gozar de la presunción de buena fe, se debía acreditar, entre otras cosas, (a) el impedimento real que tuvo la parte demandada o afectada para conocer que el bien objeto de la acción de extinción de dominio fue utilizado como instrumento, objeto o producto del hecho ilícito o bien, para ocultar o mezclar bienes producto del hecho ilícito; y (b) en caso de haberse enterado de la utilización ilícita del bien de su propiedad, haber impedido o haber dado aviso oportuno a la autoridad competente.
  • En cuanto al procedimiento, se modifican las siguientes disposiciones de la Ley:
  1. Se permitía que el Ministerio Público, en caso de urgencia u otra necesidad debidamente fundamentada, adoptara como medida cautelar el aseguramiento de los bienes sujetos a la extinción de dominio sin control judicial previo, facultad que la SCJN consideró violatoria del derecho a la tutela jurisdiccional, además que no superaba un examen de proporcionalidad, pues el legislador pudo optar por medidas menos lesivas para garantizar la efectividad de la acción sin necesidad de prescindir de un control judicial previo, por lo cual se invalida dicha potestad (Artículo 173, segundo párrafo).

  2.  Se facultaba al Ministerio Público para acceder, en casos de urgencia, a información contenida en bases de datos sin autorización judicial previa, disposición que se invalida por estimarse violatoria del derecho a la protección de datos personales tutelado en los artículos 6 y 16 de la Constitución, ya que la medida no era necesaria para alcanzar los fines que se propuso el legislador (Artículo 190).

  3. Se preveía la posibilidad de llevar a cabo la venta anticipada de los bienes sujetos al proceso de extinción de dominio, entre otros casos, cuando la enajenación fuera necesaria por la “naturaleza del bien”. Supuesto que se invalida al considerarse violatorio del principio de seguridad jurídica, por no establecer con precisión la característica puntual de la naturaleza de un bien que haría necesaria una enajenación anticipada (Artículo 228, inciso a).